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  从1994年税制改革开始,我国基本上已经形成了财政收入稳定增长机制。这表现在:从1994年至今,全国财政收入年均增长率达到19.3%,如果同GDP增速相比,财政收入增长弹性系数年均为1.97,最低年份是2003年,该系数为1.49,最高年份是2001年,该系数为2.69,今年1-9月份,该系数超过了2.7。党的十六大之后的2003-2006年,全国财政收入连续突破2万亿元、2.5万亿元、3万亿元,2006年接近4万亿元,年均增长20.1%。今年上半年,全国财政收入同比增长30.6%,预计全年有望达到5万亿元左右。实际上,13年来每年都有新的增收因素,也从另一个侧面反映了财政收入稳定增长机制的作用。

  这些年来,财政收入的快速增长同税制结构设计和经济快速增长有关。1994开始的税制改革,税制结构设计是在提高两个比重的大环境下进行的,当时预算内财政收入占GDP10%多一点,中央财政收入占全部财政收入22%左右。按收入法计算的GDP包括劳动者报酬、企业盈利、生产税和折旧四部分,要想提高财政收入占GDP的比重,税制结构设计必然要求财政收入增长快于GDP增长、快于其他三个部分增长,从而扩大财政收入在整个蛋糕中的份额。因此,即使1994年后宏观环境静态条件不变,税制结构也会导致财政收入增长。

  更何况,1994年以来我国国民经济快速增长,1994-2006年经济增长率年均达到9.7%;工业化速度加快,1995年我国工业化水平综合指数为18,2000年达到26,2005年达到50,“十五”时期工业化明显提速;城市化发展迅速,1994年我国城市化率为28.6%,2006年达到43.9%,年均增长约1.2个百分点,远高于国际上年均增长0.5个百分点的速度;经济结构不断优化,1994年第一、二、三产业占GDP的比重分别是19.6%、46.6%、33.8%,到2006年变为11.8%、48.7%、39.5%,第一产业比重降低,第二、三产业比重上升;经济增长质量和效益持续改善,1999-2006年我国规模以上工业企业利润年均增长38.7%,为历史上较好时期;外贸依存度明显提高,进出口贸易总额由1994年的2366亿美元增加到2006年的1.76万亿美元,世界排位则从第11位前进至第3位,外贸依存度从40.6%上升至69%;收入征管水平日益提升,据测算我国税收征收率已由1994年的54%上升到2006年的67%左右,实际税负与名义税负更加接近。这些外部条件的变化进一步推动了财政收入的增长幅度。

  当然,尽管十几年来财政收入快速增长,但当前我国财政收入占GDP的比重并不算高。从国际上看,据统计,2006年瑞典、挪威等高福利国家财政收入占GDP的比重最高,一般超过50%;英国、法国、德国等发达国家的比重较高,一般在40%以上;阿根廷、哈萨克斯坦、智利、泰国等发展中国家的比重相对较低,一般在30%以下。如果就税收收入占GDP的比重作纯技术比较,我国税收收入占GDP的比重只有18.7%,处于较低水平。如果再将较多未纳入预算管理的政府性资金考虑在内,调整为与国际上大致相同的口径,我国政府财政性收入占GDP的比重,与其他发展中国家相比,大体处于中等水平,也并不算高。

  同时,从财政性收入结构看,存在着税轻费重的问题。根据国家税务总局的计算,我国宏观税负目前处于世界较低水平。以可获得的最新年度2004年数据比较,我国不包含社会保障缴款的宏观税负比工业化国家平均水平低6.94个百分点,比发展中国家平均水平低4.21个百分点;以可获得的最新年度2005年数据比较,我国包含社会保障缴款的宏观税负比工业化国家平均水平低12.72个百分点,比发展中国家平均水平低7.13个百分点。与之相反,我国非税收入规模偏大。而发达市场经济国家中央政府非税收入一般占本级财政收入的10%以下,州或省级非税收入占本级财政收入的20%左右,市级约占20-50%。因此,尽管2006年宏观税负只占GDP的18.7%,并不算高,但是各种收费加起来,企业实际承担的财政性负担却已不低了。

  另一方面,这十几年来的居民收入统计数据显示,初次分配中居民收入基本上没有增长,其在国民收入中的比重大约稳定在61-65%左右。如果去除居民收入中增长较快的财产性收入及其他收入,工资性劳动报酬收入则呈下降趋势,从1997年的55%左右下降到2004年的44%左右。因此,党的十七大报告提出:要“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重”。提高这两个收入比重的决策是非常正确和及时的,劳动报酬过低,一方面会造成贫富差距加大,另一方面也会影响国民经济健康发展。因为一个大国经济的持续健康发展,无一例外要靠消费主导,消费占GDP的比重往往需要达到60%甚至80%以上。我国2006年GDP中消费只占到51.1%,资本形成高达42.7%,说明我国经济发展仍然依靠投资主导,这种方式是不可持续的。而消费主导型经济发展方式难以形成,与我国劳动报酬比重过低有很大关系。

  综上所述,从整个国家的大环境来看,党的十七大后,收入分配向居民收入倾斜、初次分配向劳动报酬倾斜将是主旋律。因此,今后完善财政收入稳定增长机制,要在保持两个比重适度增长的同时,更多地关注自身收入结构的调整。一是提高税收组织收入的主渠道作用,强化税收,清理收费,在不增加企业财政性负担的情况下,通过清理非税收入给税收增长留下空间。二是可以考虑进行一些结构性税制调整,如适当降低企业生产流转环节的税收,目前正在推进的增殖税转型正是如此;适当增加资源环境使用、财产持有环节的税收,包括调整资源税、研究开征环境税和物业税等。

  管子曰:“天下不患无财,患无人以分”。这句话说明,从一定意义上讲,会用财比生财、聚财更重要。

  近年来,我们采取了许多加强财政支出管理的措施,也取得了明显的效果。但尽管如此,总的来说,财政支出还犹如一座没有经过精细化开采的金矿,能够挖掘的潜力巨大。可以说,节约出来的资金是没有征收成本的财政收入。在财政收入增量开源受到限制的条件下,存量节流将是增加财政收入的一个重要渠道。举个简单的例子,5万多亿元的财政收入,节约5%就是2500亿元,这相当于1989年(2665亿元)一年的财政收入,而节约5%,经过努力是完全可以做到的。

  

  一是要通过建立有效的体制和机制来保障每一笔资金的使用。现在有一种倾向,认为财政收入多了,支持就是增加财政资金的投入,不增加投入就是不支持,这是不正确的。恐怕比增加投入更重要的是建立有效的体制和机制。我们必须明确,哪些事情应该交给市场去做,哪些事情必须要由政府完成;而由政府来做,又应该采取什么方法、建立什么机制。如果这些不能清晰界定,即使投入再多资金,也解决不了问题,甚至还会产生副作用。比如支持医疗改革,如果思路不清,连补供方还是补需方都确定不了,增加投入也是无的放矢。因此,对于每一项财政支出,都要认真思考体制和机制是否有效,否则一旦政策失误,资金投入越多,带来的损失也越大。

  二是要进一步优化财政支出结构。我国自1998年提出建立公共财政以来,其中一个最大的成就,就是政府投资逐步退出了一般竞争性领域,现在只占2%。但在公共领域,政府投入同样需要优化结构,有限的财政收入与无限的公共服务需求相比永远是不够的,必须把有限的财政资金首先用到老百姓最关心、最直接、最现实的方面。当前,进一步优化财政支出结构还有较大潜力,压缩一般性支出、增加民生性投入应该是一个方向。要压缩人、车、会,网络和接待费用,以及出国经费等方面的开支;加强持续改善民生的资金保障,向“三农”倾斜,向社会事业发展的薄弱环节倾斜,向困难地区、困难基层、困难群众倾斜,特别要加大对“三农”、教育、医疗卫生、就业和社会保障、住房、生态建设、环境保护、节能减排、公共安全等方面的投入。

  三是要加大预算管理的科学化和精细化。财政资金总量的日益增加,对预算管理的科学化和精细化提出了更高的要求。新形势下,必须切实做到收支并重、分配与管理并重,切实改变“重收入、轻支出”、“重分配、轻管理”、“重投入、轻效益”的现象。实际上,管理的过程也是政策发挥作用的过程,如果管理不到位,政策作用就会大打折扣,甚至有可能使政策发生扭曲。要靠法律来加强管理,所有事情都要纳入法律框架下办理,严格法制约束。要靠科学来加强管理,所有支出都要有科学的程序和流程,让每一笔资金在管理系统里留下轨迹,尤其是通过加快财政信息化建设,充分利用现代科学技术和管理方法。要靠民主来加强管理,努力提高财政透明度,落实并保障广大人民群众对财政工作的知情权、参与权、表达权和监督权,阳光是最好的防腐剂。

  需要指出的是,支出管理的革命要远远难于收入管理,它涉及到整个行政体制内部权力和利益格局的调整;但其影响力也是深远的,当财政支出做到了科学、精细、并且透明,将会大大强化对权力的制约,从而扎实地推进中国的民主化进程。正是从这个意义上,香港学者王绍光在总结美国建立公共财政时说:“改造公共财政是政治改革的最佳切入口。它是低调的,不会过分提高人的期望值,它是具体的,比抽象谈论政治民主更易操作。”